TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 13 de octubre de 2010
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 3043/2007
Ponente Excmo. Sr. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
En la Villa de Madrid, a trece de Octubre de dos mil diez.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 3043/2007 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS DE ANDALUCÍA, representada por la Procuradora doña Teresa de Jesús Castro Rodríguez, contra la sentencia de 12 de noviembre de 2006 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Recurso núm. 2526/2003).
Habiendo sido parte recurrida el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE VÉLEZ-MÁLAGA, representado por el Procurador don Antonio Ángel Sánchez-Jauregui Alcaide
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
«FALLAMOS:
Que debemos desestimar y desestimamos el recursos interpuesto contra la resolución antes mencionada y que se ha seguido ante esta Sala con el número de orden 2526/2001, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales».
SEGUNDO.- Notificada la anterior sentencia, por la representación de CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS DE ANDALUCÍA se preparó recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
TERCERO.- Recibidas las actuaciones, la representación de la CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS DE ANDALUCÍA presentó escrito de interposición de su recurso de casación en el que, tras ser invocados los motivos en que se apoyaba, terminaba con esta petición:
«SUPLICO A LA SALA TERCERA DEL TRIBUNAL SUPREMO que, (…) dicte en su día Sentencia que case y anule la recurrida y se pronuncie de conformidad con los motivos del presente recurso y los pedimentos contenidos en el original escrito de demanda, (…)».
CUARTO.- La representación procesal del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE VÉLEZ-MÁLAGA se ha opuesto al recurso de casación pidiendo su inadmisibilidad y, subsidiariamente, su desestimación.
QUINTO.- Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 6 de octubre de 2010.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El proceso de instancia lo promovió la CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS DE ANDALUCÍA mediante recurso contencioso administrativo dirigido contra el acuerdo de 18 de julio de 2001 del Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Vélez-Málaga, por el que se aprobó definitivamente el presupuesto general para 2001 y la Plantilla del Personal Funcionario de dicho Ayuntamiento.
La sentencia recurrida en esta casación desestimó el anterior recurso contencioso-administrativo y la delimitación del litigio y los razonamientos desarrollados para justificar su pronunciamiento consistieron en esencia en lo que continúa.
En lo que hace a esa delimitación, señaló que el primer motivo de impugnación sostenía que el acto municipal controvertido había modificado la plantilla -creando y modificando puestos de trabajo-, como también el sistema retributivo, y lo había hecho sin convocar ni informar a la Mesa General de Negociación a pesar de que la necesidad de observar esas exigencias venía dispuesta en el Acuerdo existente entre el Ayuntamiento y sus funcionarios para los años 2000-2003.
Que también se había reprochado al sistema retributivo aprobado carecer de todo antecedente, estudio y documentos que lo avalaran, como también quebrantar el principio de igualdad.
Y que así mismo se había imputado a esa actuación municipal el incurrir en desviación de poder.
En cuanto a sus razonamientos desestimatorios, el primero de ellos fue considerar que las materias que eran objeto de discusión en ese Acuerdo municipal de que se viene hablando integraban el supuesto al que afecta la exclusión de la obligatoriedad de la negociación dispuesta por el artículo 34 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Trajo también a colación los artículos 112 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y 149 y 150 de la Ley 30/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, para concluir con esta base en que, en la tramitación de la aprobación presupuestaria no es necesaria la negociación previa con los funcionarios porque los intereses de estos quedan cubiertos con el trámite de audiencia durante la exposición pública.
Luego, refiriéndose en concreto a la modificación de la plantilla y al sistema retributivo, tras señalar que la parte actora había invocado la necesidad de negociación establecida en el artículo 32 de la ya mencionada Ley 9/198, insistió en que les afectaba la exclusión que el mencionado artículo 34 previene para las decisiones de las Administraciones que afectan a las potestades de organización.
Más adelante argumentó también que, en todo caso, no cabía hablar de modificación del sistema retributivo porque lo acordado sobre esta materia no había tenido un carácter general por haber afectado tan solo a unos concretos y singulares puestos de trabajo de unos determinados funcionarios.
Rechazó así mismo la desviación de poder por la generalidad con que había sido alegada.
Y, por último, señaló que el pedimento hecho a la Sala de efectuar la convocatoria de los órganos a quien corresponde llevar a cabo la negociación, rebasaba de la función revisora que tiene asignada la jurisdicción contencioso-administrativa.
SEGUNDO.- El recurso de casación que aquí ha de examinarse, interpuesto también por la CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS DE ANDALUCÍA, invoca en su apoyo tres motivos (A, B y C), amparados en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional (LJCA).
Todos ellos tienen un planteamiento común o estrechamente relacionado, porque lo que reprochan a la sentencia recurrida es haber infringido lo establecido en el artículo 32 de la Ley 9/1987 sobre la necesidad de negociación en determinadas materias (el primer motivo); haber vulnerado también el derecho a la negociación colectiva que, como una parte o manifestación del contenido esencial del derecho fundamental de libertad sindical se reconoce a los sindicatos en la Ley Orgánica 11/1985 , de 2 de agosto, de Libertad Sindical (el motivo segundo ); y la inaplicación también de la jurisprudencia aplicable a todas estas cuestiones.
Y la argumentación principal esgrimida para defender esas infracciones es que las materias respecto de las que se reprochó la falta de negociación, por estar referidas a nuevos puestos y a retribuciones, sí tenían encaje en aquellas que ese artículo 32 de la Ley 7/1987 establece que deben ser objeto de negociación.
TERCERO.- Esos motivos de casación merecen ser acogidos por ser justificados, lo que determina que la sentencia recurrida deba ser anulada y, enjuiciando la cuestión principal debatida en el actual litigio, que proceda también estimar el recurso contencioso deducido en el proceso de instancia y anular la actuación administrativa que fue objeto de impugnación.
Frente a lo que sostiene la sentencia recurrida, el Acuerdo municipal que era objeto de impugnación en el proceso de instancia sí estaba referido a unas materias que eran incardinables en los apartados b) y d) del artículo 32 de la Ley 9/1987 y hacían por ello obligada la negociación dispuesta en este precepto legal.
Debe subrayarse al respecto que ese Acuerdo Municipal, según la sentencia recurrida declara, había modificado la Plantilla creando y amortizando puestos de trabajo, como también había modificado las retribuciones. Y a lo así decidido, en lo que comporta de configurar o establecer los elementos configuradores de unos determinados puestos (los que son objeto de nueva creación), no puede negársele la función de clasificación que realiza respecto de los mismos; y en lo que dispone sobre la alteración de las retribuciones, tampoco puede negársele que haya realizado esa «determinación y aplicación de las retribuciones» a que literalmente se hace referencia en el apartado b) antes mencionado.
Para apoyar lo que antecede es de interés aquí recordar la doctrina que viene siguiendo esta Sala sobre ese requisito de la negociación y sobre las consecuencias de su incumplimiento, y reproducir, como ya hicieron la sentencia de 4 de julio de 2007 (Casación 3492/2002) y la muy reciente de 22 de septiembre de 2010 (Casación 3860/2007 ), lo que habían razonado las anteriores sentencias de 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994) y 11 de mayo de 2004 (Casación 1490/1997 ).
Esa sentencia de 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994 ) ya declaró lo siguiente:
«La negociación es el instrumentos principal y el repertorio de materias negociable, nominalmente muy extenso, se halla contenido en el artículo 31 de la Ley 9/1987, cuya forma imperativa (será objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública…), sugiere el carácter estrictamente obligatorio de la negociación previa, se alcance o no un resultado y requiera o no el acuerdo alcanzado el refrendo o la regulación por parte del órgano de gobierno de la Administración; (Artículos 35, párr. 3.º y 37.2 Ley ); y, consiguientemente la sanción de nulidad del acto o disposición en cuya elaboración se haya omitido este requisito formal, de carácter esencial para la correcta formación de voluntad del órgano autor de la norma (artículos 47 Ley de Procedimiento Administrativo y 51 de la Ley 39/92 )».
Y ese criterio se reitera en la sentencia 11 de mayo de 2004 (Casación 1490/1997 ), que se expresa así:
«(…) El motivo segundo, apoyado en el artículo 95.1.4.º de la Ley de esta Jurisdicción, se basa en la pretendida infracción de los artículos 32 y 34 de la Ley 9/87, de 12 de Junio, modificada por la Ley 7/90, de 19 de Julio, en el que, en síntesis, se alega que el Acuerdo que se recurre es una decisión de la Administración que afecta a sus potestades de organización, con cita del artículo 4 de la Ley 7/85, que el Ayuntamiento «consultó» a las organizaciones sindicales y que se trataba de un «acto de trámite», tampoco puede ser estimado, y no sólo por las razones antes expuestas al aludir a la legitimación de los Sindicatos, sino también porque el Acuerdo, en vista de su contenido, antes mencionado, no puede ser considerado como un simple acto de trámite, al disponer de sustantividad propia con la proyección general señalada susceptible de control jurisdiccional, como entendieron las sentencias de esta Sala de 27 de Septiembre y 20 de Diciembre de 2002, ni como un simple acto de autoorganización administrativa excluida de aquel control, por la misma razón y porque afecta, en los términos expuestos, a contenidos y a repercusiones que atañen al personal funcionario y al personal laboral, para el que por cierto no bastaría la consulta, y porque además, no se dirigió a las entidades sindicales, consistiendo en un acto de simple comunicación, previa constitución, en su caso, de la Mesa de Negociación y de convocatoria al efecto que la sentencia dice que «no se hizo» en términos de imposible alteración en vía de este recurso de casación, de modo que, en cualquier caso, y a falta de alegaciones suficientes por parte del Ayuntamiento en contra de lo que reseñado queda, es patente que se incumplió con ese cauce o proceso de negociación en cuanto que es esencial la participación de los Sindicatos como parte de su acción representativa (sentencias del Tribunal Constitucional 53/82, 7/90, 184/91, 75/92, 168/96, 90/97, 80/2000 y 224/2000 ), y como consecuencia de que la negociación forma parte del derecho de libertad sindical como medio primordial de acción sindical para el cumplimiento de los fines reconocidos a los Sindicatos en el artículo 7 de la Constitución».
CUARTO.- Todo lo antes razonado conduce a declarar haber lugar al recurso de casación, anular la sentencia recurrida y estimar el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en el proceso de instancia.
Y en cuanto a las costas, no son de apreciar circunstancias para hacer una especial imposición de las causadas en la instancia y cada parte litigante soportará las suyas en las que corresponden a la fase de casación (artículo 139, 1 y 2, de la LJCA ).
FALLAMOS
1.- Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS DE ANDALUCÍA contra la sentencia de 12 de noviembre de 2006 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Recurso núm. 2526/2003 ) y anular dicha sentencia a los efectos de lo que se declara a continuación.
2.- Estimar el recurso contencioso-administrativo que el mismo sindicato interpuso en el proceso de instancia y anular, por no ser conforme a Derecho, el Acuerdo municipal que fue objeto de impugnación a estos exclusivos efectos: que, con carácter previo a la adopción de las decisiones sobre supresión de puestos de trabajo y retribuciones, se lleve a cabo negociación que era exigida en el artículo 32 de la Ley 7/1987, de 17 de junio.
3.- No hacer especial imposición de las costas causadas en el proceso de instancia y declarar que cada parte abone las suyas en las correspondientes a los dos recurso de casación decididos en esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.